王青斌:论执法保障与行政执法能力的提高

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  【摘要】依法行政的重心在于行政执法。要完成执法任务,行政执法主体需用具备相应的能力。我国当前行政执法中发生诸多问题图片的另另一个多重要导致 我希望将会行政执法过低保障而致使行政执法主体的能力过低。因而,应加强对行政执法的保障,提高行政执法主体的执法能力。

  【关键词】行政执法;能力;保障

  引言

  依法行政的重心在于行政执法。在现代,国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说,行政作为执行和管理,其执行主要应该是执行法律,其管理主要应该是依法实施法律。[1]或者,行政的职能决定了依法行政的重心在于行政执法。在我国,行政机关作为国家权力机关的执行机关,其主要职责我希望执法,严格执法是依法行政的直接体现和具体要求。一起去,任何法律的制定,都有为了要能在社会中得到遵守和执行。将会虽有法律但却只有严格执行,法就将形同虚设,选则选则离开其应有作用。以近年来众多城市出台的控烟地方性法规为例,将会过低有效执法,就说 城市的控烟法规根本比较慢得到遵守,基本成为一纸空文,违法问题图片随处可见。“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量,将会行政执法发生法律规则与行政管理事态的结合点上,发生行政机构体系与公众的结合点上,发生行政权与公民权的结合点上。”[2]或者,淬硬层 重视行政执法,是实施依法治国和依法行政、实现行政法治的必然要求。

  执法能力,我希望指顺利完成执法活动所必需的主观条件。行政执法是将执法法子适用于具体事件的错综复杂过程,执法活动离不开具备相应能力的执法主体。不具有相应执法能力的执法主体,行政执法必将成为一句空话,法律也将成为摆设。承担行政执法任务的执法主体将会比较慢执法能力,则在执法过程中必然乱象丛生,包括滥用权力、执法不作为等,依法行政也将绝无实现之将会。因而,加强行政执法的保障,提高行政执法机关的执法能力,是实现依法行政、建设法治政府的题中应有之意。

  一、行政执法中发生的问题图片

  我国的行政执法着实在近年来将会逐渐步入了法治轨道,在规范执法方面有了许多进步。或者,在当前的行政执法中依然发生众多问题图片,主要体现在以下几个方面:

  (一)逐利性执法

  贯彻落实法律应是行政执法的惟一目的,而不应将许多的目的掺杂其中,包括经济目的。“行政执法是政府管理社会的一种生活生活规范化、正当化的法律活动,就其一种生活生活来说不应以追求经济利益为目标。”[3]或者,在我国当前的行政执法中,追求经济利益的情形极为普遍。如以上海城管的“钓鱼执法事件”为例,钓鱼事件并不一定频频发生,起因之一我希望追求经济利益。据《中国青年报》报道,《闵行区交通行政执法大队5007-5008年度创建文明单位工作总结》中曾提到,在两年时间里,闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆50000多辆”,“罚没款达50000多万元”,“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。[4]时至今日,我国依然有不少执法队伍实行自收自支,以收费和罚款收入作为经费来源,将会在将“罚没款”上交后又得到一定数额的返还。这名作法被称为“自费执法”。那我的趋利体制导致 执法行为与执法人员的利益直接挂钩,造成执法行为与执法目的的严重悖离。“自费执法”或之类的体制是行政机关及其人员滋生腐败的制度根源,[5]直接导致 了就说 行政执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的惟一指标,甚至将财产罚作为行政执法的惟一手段,而在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。

  (二)暴力执法

  近年来,有关暴力执法的报道频频见诸报端,城管领域更是成为暴力执法的高发领域。[6]而在许多领域,暴力执法也时有发生。暴力执法的频繁发生,影响极坏:一是侵害了受害人的人身权及财产权利,不仅与我国依法行政的目标背道而驰,或者也与我国人民当家作主的社会主义国家性质相悖;二是破坏了执法机关及执法人员在民众心目中的形象,造成执法机关、执法人员与民众的矛盾加剧,不能够和谐社会的建设。“执法为民”,这是我国社会主义国家性质的必然要求,但暴力执法无疑会让公众对执法的目的产生怀疑,对执法产生抵触情绪,进而导致 公众与国家机关之间的隔阂加深,对于社会的稳定、和谐社会的建设产生不良影响;三是损害了我国在国际上的形象。在网络等媒体日益发达的今天,咨讯的传播速率极快,暴力执法也必然损害了我国在国际上的形象。由此可见,暴力执法的危害极大,消除暴力执法,是依法行政的必然要求。

  (三)执法权的滥用

  行政执法行为需用符合法定目的,即为了实施法律。将会行政执法机关以实施法律之名而行实现许多目的之实,则构成行政执法权的滥用。但在我国,执法行为违反法定目的的情形却普遍发生,特别是行政裁量权的滥用尤为严重。滥用权力的表现多种多样,如部分执法主体为了当地政府及官员的政绩,施行地方保护主义,给予外地企业以不平等、不公平的待遇,以及限制外地企业、组织在本地的发展等。此外,执法人员在执法过程中为徇私而滥用执法权的情形也时有发生。

  (四)守护任务管理器违法普遍

  执法守护任务管理器是行政机关进行行政执法所需用遵循的步骤、法子、顺序和时限等。守护任务管理器的公正是行政执法行为公正的重要保障,比较慢守护任务管理器的公正,即使结果是公正的,也比较慢使相对人信服。我国历来有“重实体而轻守护任务管理器”的传统,传统的法学理论和实践只重视实体结果的公正,认为法律守护任务管理器我希望一种生活生活附属于实体的工具,其目的在于保证实体正义的实现。这名观念根深蒂固,甚至有的执法者认为守护任务管理器是行政执法的障碍。着实我国在就说 执法领域对执法守护任务管理器都有专门的规定,但在执法实践中,行政执法主体随意剥夺行政相对人享有的告知、救济等权利的问题图片无须罕见。此外,执法者在执法中不表明执法身份、不说明理由、不给予相对人陈述申辩的将会、不按照法定期限作出执法行为等守护任务管理器违法的情形也极为常见。

  (五)放弃或拖延履行法定职责

  行政职责是行政主体在行使行政职权需用用承担的法定义务。行政职责随行政职权的产生、变更将会消灭而相应变化,与行政职权密不可分。行政职责只有放弃将会拖延,行政主体需用依法履行,或者就构成违法,即行政不作为违法。但在现实生活中,执法主体将会各方面的导致 而老是 对违法行为视而不见,将会拖延执法。对于行政相对人要求其履行法定职责的请求,也老是 采取拖延的法子予以应对。而与行政不作为相对应的是,执法主体老是 组织“运动式”执法,即在某一特定的时间内组织大规模的执法活动,而在此时候又回归到“不执法”情形。

  当然,在我国迈向行政法治的过程中,行政执法所发生的问题图片远远不止上述几点,囿于篇幅,不一一赘述。

  二、行政执法中过低图片的导致

  对于造成上述问题图片的导致 ,可谓仁者见仁、智者见智。在此,笔者拟主要从执法保障的淬硬层 ,对造成上述问题图片的导致 进行剖析。

  (一)执法力量过低

  法律的执行离不开合适的执法主体和一定数量的执法人员。但在我国现有的立法过程中,将会过低必要的评估,在授予某一执法主体具体的执法权时,较少考虑被授权对象的执法力量问题图片。将会另另一个多组织无须具备执法能力,比较慢,赋予该组织执法职责我希望不合理的,也必将导致 执法不作为,法律也将得只有实施。以控烟领域为例,我国就说 城市均出台了禁止在部分公共场所吸烟的法规,但很少得到实施,导致 之一我希望执法主体无须具备执法力量。以北京市为例,《北京市公共场所禁止吸烟的规定》[7]第10条规定:“市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对禁止吸烟的公共场所的所在单位违反第七条规定的,予以警告、限期改正;对逾期不改正的,处以50000元以上50000元以下罚款。”或者,北京市各级爱国卫生运动委员会办公室人员编制极少,基本不具备执法能力,这决定了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》必然难以有效执行。

  (二)执法经费短缺

  执法经费过低是造成执法机关“逐利性执法”的根本导致 。执法经费过低,是我国众多执法机关均面临的问题图片,特别是经济欠发达地区的执法机关更是比较慢。[8]《行政处罚法》第53条第2款明确规定:“罚款、没收违法所得将会没收非法财物拍卖的款项,需用全部上缴国库,任何行政机关将会我每个人所有 不得以任何形式截留、私分将会变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得将会返还没收非法财物的拍卖款项。”该规定旨在杜绝“逐利性”执法。但在执法经费短缺而执法机关又需用完成执法任务的两难处境肩头,就说 执法机关被迫采取“以罚养执法”,即将由执法所获得的收益用作执法经费。

  执法经费过低的形成导致 包括:一是财政拨款过低。我国的财政实行分级管理体制,而执法经费主要由地方政府负担,将会地方经济发展和财政收入的不平衡,客观上造成了许多地方政府无力全额承担执法机关的执法经费,进而要求执法机关我每个人所有 处置部分执法经费;二是执法机关人员膨胀。随着我国经济、社会的飞速发展,在部分执法领域发生着执法力量过低的情形,将会我国政府对“编制”限制较严,执法机关的人员编制无须能随意增加。或者就说 执法机关出于维护行政管理秩序的需用,超出固定的人员编制而我每个人所有 招收“协管员”,但那些“协管员”的工资、装备等只有由执法机关我每个人所有 处置。这也迫使部分执法机关去通过执法而获得经费。

  (三)行政执法人员的素质不高

  执法是一项错综复杂的工作,是将行政执法法子适用于具体事件的错综复杂过程,行政执法法子是一般性的、抽象的,而具体事件则是纷繁错综复杂的,行政执法人员需用要能准确地理解法律,并要能根据具体事件准确地选则有关的行政执法法子。行政执法要求执法者有完备的法律知识、强烈的法律意识、丰富的社会经验、系统的知识形态学 和对法律的无限忠诚,需用有高尚的品德,能不徇私情、执法如山、廉洁高效。只有那我,要能保证法律的顺利实施,要能真正树立法律的权威。[9]或者,我国行政执法人员的整体素质不容乐观。我国行政执法人员的整体素质不高主要体现在以下另另一个多方面:一是我国不少行政执法人员的文化水平低、素质差。甚至许多执法主体将会执法人员的编制过低,就聘用合同工、临时工执法,而那些人绝大多数文化水平较低,无须具备成为合格执法人员的基本素质;二是就说 执法人员并未受过相关专业及法律知识的训练。执法是实施法律的活动,法治理念及相关的法律知识是不可或缺的。过低法治理念及相关的法律知识,必然容易导致 暴力执法、权力滥用及守护任务管理器违法等诸多问题图片的出先。

  行政执法人员的素质不高导致 暴力执法、权力滥用及守护任务管理器违法等问题图片的重要导致 。

  (四)执法手段与职责的不匹配

  权利义务一致,是法律的基本价值追求及原则。对行政机关而言,其权力与责任也应是一致的,也是权利义务一致原则在公法领域的具体体现。权力与责任犹如硬币的两面,行政机关在获得权力的一起去,也就一起去负有了一定的责任。行政职责是行政职权不可分离、不可或缺的伴生物,行政机关行使权力和履行责任是同另另一个多行为过程中的一种生活生活机制。因而,权责统一是行政权力生和熟俱来的本质属性。

  在我国现有的立法中,老是 发生着权责失衡的问题图片,具体表现为一种生活生活情形:一是规定了职责,或者对于不履行职责的,却过低具体承担责任的规定,导致 事实上只享有权力而无需承担责任;二是规定了执法机关的职责,但并未赋予其履行职责所必要的许多权力,如使用必要的执法手段的权力,即执法手段与职责的不匹配。如对于形成“钓鱼式执法”的导致 ,杨建顺教授认为:“‘钓鱼式执法’产生的导致 是多方面的,政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节,工作人员能力低下、人员配备过低,执法人员的法治意识淡薄都有的是不可忽视的导致 。”[10]执法手段与职责的不匹配,导致 了部分执法机关客观上难以执法,在执法过程中如遇相对人不配合的情形,就极易出先暴力执法的局面。

  除上述导致 外,执法监督机制缺失等导致 也是造成我国现阶段行政执法发生诸多问题图片的重要导致 。

  三、提高行政执法能力的对策

  通过上述分析,亲戚亲戚许多人比较慢发现,执法力量过低、执法经费短缺、执法人员素质低、手段与职责不匹配,均属于执法保障过低的具体体现。因而,要处置我国当前的行政执法中发生的问题图片,就应该从加强行政执法的保障、提升行政执法主体的执法能力入手。

  (一)加强行政执法的人员和经费保障

  过低必要的执法人员,必然造成行政执法主体拖延履行将会放弃履行职责。过低经费保障,行政执法主体必然被逼“自谋出路”,以“逐利性”执法来获取执法经费。要保证行政执法的正常进行,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/53849.html 文章来源:《行政法学研究》2012年第1期